水利部：13条河流发生超警以上洪水

然而事实上，内部行政法作为行政机关对外行使权力的一个支撑体系，是不可或缺的。

现行宪法公布施行的40年中，在党中央的英明领导下，先后对现行宪法进行的五次修改都是把中国宪法实践中最紧迫的问题和事项通过修宪的方式纳入宪法之中，使得宪法更好地发挥了自身的根本法作用。在中央全面依法治国工作会议上，习近平法治思想作为全面依法治国指导思想的地位得到了正式确认。

正如习近平总书记在十九届中央政治局第三十五次集体学习发表重要讲话时所指出的那样，党的十八大以来，党中央把全面依法治国纳入四个全面战略布局予以有力推进，完善党领导立法、保证执法、支持司法、带头守法制度，对全面依法治国作出一系列重大决策部署，组建了中央全面依法治国委员会，基本形成了全面依法治国总体格局。全国人大及其常委会、国务院在宪法规定的职权职责范围内采取法律措施的行为都属于宪法工作的范围，而现行宪法没有明确规定的，就不能简单地定性为宪法工作。习近平总书记在党的十九大报告中非常清晰地阐述了我国政治制度下，党是居于领导地位的。[11]在实践中，法律工作者是被经常使用的术语，但在法学术语体系中尚未将法律工作者作为规范化的法学名词术语对待。[24]习近平：《在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上的讲话》（2012年12月4日），载《人民日报》2012年12月5日第1版。

宪法上的报告工作有特定的范围，并带有监督控制的意图。参见《法理学》编写组编：《法理学》（第二版）（马克思主义理论研究和建设工程重点教材），人民出版社、高等教育出版社2020年版，第141页。[32]参见何鉴孜：《全球范围内行政区划调整实证研究的述评——主题、理论与发现》，载《公共行政评论》2022年第4期。

[1]会议审议通过了《关于加强和改进行政区划工作的意见》，将其作为全面和系统指导新时代行政区划工作的纲领性文件，为行政区划调整确立了行动指南和根本遵循。可使用的理论工具包括宪法上的单一制国家结构形式理论、单一制前提下的纵向的央地关系理论和横向的区域协调发展理论等。[58]参见吴金群、巢飞：《行政区划治理何以可能——治理嵌入行政区划调整的意涵、条件及其限度》，载《治理研究》2021年第5期。再次，应当充分考虑经济社会发展的平衡和可持续性。

行政区划是宪法明确规定的一项重要制度，完善行政区划调整的标准体系，必须坚持以宪法、法律所确立的行政区划及其调整的概念、原则等为基础，进而坚持用宪法和法治思维、方法、知识结构等来构建行政区划调整的标准体系。在我国进入城镇化发展新阶段的时代背景下，行政区划调整工作中应妥善处理好城市型政区扩张与收缩的关系，通过不断优化大中小城市行政区划设置，促进人口和资源在都市圈和城市群中有序和便利地流动。

事实上，央地关系自然会延伸出中央领导下的地方之间的关系。[45]自1983年实行市管县制度改革以来，一般而言，设区的市主要指地级市。二是1980年至1993年，实行地方独享制。显然，以上几种类型的调整标准所涉及的事项是不完全相同的。

进入专题： 行政区划 幅度体系 梯度体系 向度体系 。[5]因此，作为制度现代化的国家治理现代化的核心在于通过法律治理实现现代化，而作为根本法的宪法及其实践是国家治理体系的内在组成部分。[6]宪法既是治国安邦的总章程和治国理政的总遵循，也是加强国家制度和国家治理体系建设的总依据和总规范。具体而言，有以下事项需要明确。

第二种是历史上从郡、州、府等相当于地级市的层级建制一直延续而来。第二种类型的市应以稳定整体规模为主，基于城市化程度的提高和城市功能提升的需要，可以在所辖区县范围内进行合理的、趋向于城市化的区划调整。

一是，要注意到县是2000多年以来我国最为稳定的地方区划，务必不可忽略县存在这么多年的历史意义。[3]具体到行政区划调整而言，为何要坚持宪法依据，其基本逻辑如下。

[39]从政治上看，重庆直辖服务于西部大开发和长江经济带的国家战略。向度体系 2022年6月22日，中央全面深化改革委员会第二十六次会议召开，其中一项主题是加强和改进行政区划工作。周叶中主编：《宪法》（第五版），高等教育出版社2020年版，第220页。[18]党的十八大以来，在维护中央权威、保障中央集中统一领导的基础上发挥两个积极性成为央地关系调整的主要基调。正如党的二十大报告所指出的，高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务。[22] See Linda Chelan Li, Central— Local Relations in the Peoples Republic of China: Trends, Processes, and Impacts for Policy Implementation , Public Administration and Development, Vol.30, 2010, pp.177-90.[23]参见张震：《区域协调发展的宪法逻辑与制度完善建议》，载《法学杂志》2022年第3期。

[2]参见习近平：《论坚持全面依法治国》，中央文献出版社2020年版，第35页。二是调整标准的类型化。

其中的表层问题，包括区划设置的规模、数量、层级等不尽科学合理。在行政区划调整中，如果不坚持体系性、系统性思维，支离破碎地适用其中一个或几个标准，就无法满足行政区划调整的要求。

第三，对于区划名称变更，也应给予重视。如何依据行政区划调整的标准体系进行区划调整，前提就是确立行政区划调整的原则。

事实上，央地关系是各国宪法普遍的重要调整对象，我国现行宪法在总纲、国家机构、国家标志等章节条款中均较多地涉及这项内容。从经济上看，海南的海域广阔，资源丰富，在开发建设、吸引外资、发展旅游业等方面都具有重要的经济战略地位。还要考虑多种因素，包括国家发展的目的实现、人民美好生活的不断满足等。关于行政区划调整的信息应当合法且全面地让公民知悉。

（一）国家向度的展开在行政区划调整中，考量标准中的国家向度，是指以历史向度为背景、以发展向度为主线的有机结合。因此，必须坚持如下几个要求：一是非必要不调整，任何调整一定要存在足够的合法与合理的理由，要尊重历史和文化传统。

我们历来的原则，就是提倡顾全大局，互助互让。[9]参见田芳：《行政区划宪法条款的解读——从省管县体制的推行说起》，载《现代法学》2008年第4期。

可见，行政区划设置和调整工作已经进入中央顶层设计的层面，可谓兹事体大。[21]参见林彦：《合作型联邦制执法检查对央地关系的形塑》，载《中外法学》2017年第4期。

不同事项、不同级别、不同因素等之间相互关联，共同服务于行政区划调整，形成调整标准的体系。[15]我国《宪法》于文本上并没有直接规定我国采用单一制，但是学术界普遍认为我国属于统一的、多民族的单一制国家。作为现代社会主义国家，中国的国家治理模式虽有根本性创新，但在央地关系上依然呈现出一定的历史延续性，中央作为国家运行主导者的角色和地方作为中央执行机构的性质均未发生变化。从社会上看，很大程度上提升了海南的社会治理水平。

一是调整标准的有效性。依据不同的调整标准，形成了一个难度不等的梯度体系。

二是坚持问题导向，任何调整均是为了解决行政区划中的问题，绝不能为了调整而调整。中国五千多年的历史，本质上是一部发展史。

[20]因此，只有基于合理的央地关系的理论，才能更好地进行行政区划的设置和调整。行政区划调整应坚持有效性、体系性、类型化、依宪性要求，以系统性法治思维在根本法意义上融入国家重大发展战略，融入国家治理现代化的体系，实现新时代在经济、政治、文化、社会等方面的特定国家目的。